Par Yigal Carmon*
Cet article est dédié à la mémoire du pilote de l’USMC, le capitaine (rés.) David Ganz, homme d’honneur et de courage et officier décoré, décédé la semaine dernière.
Qu’est-ce que l’« accord sur le nucléaire iranien » ?
Ce qui est perçu à tort comme un accord sous le nom de « Plan global d’action conjoint » (JCPOA), conclu le 14 juillet à Vienne et célébré par la Maison Blanche comme un « accord historique », n’est en fait ni un contrat, ni même un véritable accord entre l’Iran et le P5+1. Il s’agit d’un ensemble d’arrangements et de désaccords, compilés au sein d’un document unique.
Ainsi, le JCPOA affirme qu’en cas de violations iraniennes, les sanctions seront imposées de nouveau (snapback). Toutefois, la position iranienne, qui rejette toutes les sanctions, est intégrée dans le même document. En décrivant le snapback des sanctions, l’article 37 stipule également que « l’Iran a affirmé que si les sanctions étaient remises en vigueur, en totalité ou en partie, il y verrait une raison de cesser de s’acquitter de ses engagements découlant du JCPOA, en totalité ou en partie ».[1] Il ne s’agit pas d’une simple réserve iranienne exprimée en dehors de la salle des négociations. C’est incorporé dans le texte du même document –alors que cela contredit entièrement les dispositions précédentes qui stipulent le contraire. Les parties n’ayant pas été capables de parvenir à un accord sur cette question au cours de deux années entières de négociations, elles ont décidé de résoudre le litige en intégrant le point de désaccord dans le document lui-même.
Le JCPOA pourrait être défini comme une série de coups amortis, des interdits soulignés en gras imposés à l’Iran qui s’achèvent par des « sauf si », « à l’exception de » etc.
Pourquoi le JCPOA n’est-il pas un contrat ? Parce que l’Iran n’aurait jamais signé de contrat avec les États-Unis – le « Grand Satan » – qu’il souhaite voir disparaître. De même, il n’aurait jamais signé de contrat avec une autre partie aux négociations, puisqu’il considère les sanctions imposées par les résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies (CSNU) et par les rapports de l’EU et de l’AIEA comme une grave injustice. En signant un tel accord, il aurait rétroactivement donné une légitimité aux préjudices qu’il estime avoir subis. Comme le Guide suprême de la Révolution, Ali Khamenei, le répète souvent, l’Iran a accepté de négocier principalement pour obtenir la levée des sanctions. Par conséquent, en ce qui concerne l’Iran, le seul nom acceptable pour toute cette entreprise est celui de « Plan global d’action conjoint » – en vertu duquel chaque partie s’engage à une action particulière. C’est un plan conjoint, pas un contrat. [2]
L’Iran a-t-il rempli son obligation initiale d’approuver le JCPOA signé le 14 juillet à Vienne ?
Le JCPOA inclut un calendrier et des obligations s’appliquant aux deux parties. Selon ce calendrier, les deux parties disposaient d’un délai de 90 jours à compter du 14 juillet pour obtenir l’approbation de l’accord par leurs institutions nationales respectives. Au « Jour de l’adoption », fixé au 19 octobre, l’accord devait être approuvé par les deux parties. L’EU aurait dû annoncer la levée des sanctions, tandis que le président Obama, représentant des États-Unis, aurait dû annoncer la levée des sanctions par le pouvoir exécutif américain, ainsi que la renonciation aux sanctions imposées par le pouvoir législatif – à savoir leur suspension, le président n’étant pas autorisé à les lever.
Le Jour de l’adoption a été précédé par une grotesque approbation de l’accord / désaccord par le CSNU, sur la demande de l’Iran. Les États-Unis s’étaient portés volontaires pour jouer le rôle du coursier à cette fin. De son côté, le CSNU a évité toute discussion sur cette question, et adopté cette résolution historique, portant le numéro 2231,[3] sur un document historique aussi lourd – en un temps record de moins de 30 minutes.
La partie occidentale a manifesté son accord bien avant le 19 octobre ; les pays membres de l’EU se sont humblement abstenus de discuter de l’accord devant leurs parlements respectifs – et ont ainsi confirmé leur statut véritable de non-entités. Et si le Congrès américain en a discuté sérieusement, l’accord a pu passer par le biais d’une procédure alambiquée qui était néanmoins légale et contraignante.
En Iran, toutefois, suite aux discussions tant au sein du Majlis que du Conseil des Gardiens de la Constitution, le JCPOA tel qu’il a été conclu et annoncé le 14 juillet n’a pas été adopté. Le Majlis a ratifié quelque chose de différent – un ensemble de recommandations au gouvernement iranien concernant la manière dont il doit appliquer le JCPOA. Cela peut difficilement constituer une approbation du document original. Le Conseil des Gardiens de la Constitution, de son côté, a approuvé ce que le Majlis avait accompli ; le Secrétaire Général du Conseil des Gardiens, l’Ayatollah Jannati, a affirmé sur la télévision iranienne que son Conseil avait approuvé non pas le JCPOA, mais un plan pour permettre au gouvernement de garantir les intérêts de l’Iran en l’appliquant. [4] Le président du Majlis Ali Larijani a dit la même chose.[5]
Est-ce là l’exécution de ce que l’Iran était tenu de faire en vertu du JCPOA ? Non ! L’administration américaine a-t-elle insisté pour que l’Iran approuve le JCPOA, tel qu’il a été conclu et annoncé à Vienne le 14 juillet ? Non ! Les États-Unis réalisent-ils que l’autorité suprême en Iran pour approuver des lois incombe au Guide suprême Khamenei, et qu’il n’a pas encore approuvé le JCPOA ? Non ! Néanmoins, les États-Unis et l’Europe ont choisi de considérer ce que l’Iran avait fait comme une approbation – pour que le processus de paix ne soit pas interrompu.
Les États-Unis et l’Europe sont alors passés à la première phase consécutive au Jour de l’adoption du calendrier fixé par le JCPOA : l’UE a annoncé que ses sanctions seraient annulées. Le président Obama a annoncé quant à lui que les sanctions de l’exécutif américain seraient levées et que les sanctions législatives seraient écartées ; cette annonce ne devait pas être suivie d’une exécution immédiate, mais constituait en fait un préavis, selon lequel ces mesures entreraient en vigueur le 15 décembre – sous réserve que l’AIEA déclare que l’Iran avait rempli ses obligations en vertu du JCPOA.
Quelles sont les obligations que l’Iran doit remplir entre le Jour de l’adoption et le 15 décembre afin de mériter cette levée des sanctions ? L’Arms Control Association, qui soutient l’Iran et le JCPOA, les a énumérées sur son site Internet : [6]
* réduire le nombre des centrifugeuses de Natanz de 16 000 à 5 060 machines IR-1, qui enrichiront de l’uranium à 3,67 pour cent, et retirer l’infrastructure afférente ;
* diminuer le nombre des centrifugeuses IR-1 de Fordow à 1 000 (dont 328 en activité) et convertir l’installation de production de radio-isotopes ;
* mettre fin aux tests sur les centrifugeuses de pointe et retirer toutes les centrifugeuses de pointe sauf une IR-4, IR-5, IR-6, et IR-8 pour les tests sur l’uranium ;
* entreposer toutes les centrifugeuses démantelées sous sceau de l’AIEA ;
* réduire le stock d’uranium enrichi à moins de 300 kilogrammes ;
* retirer le cœur du réacteur d’Arak et le démanteler ; et
* instaurer les mécanismes de transparence et de contrôle nécessaires pour mettre en œuvre le protocole supplémentaire par l’Iran et la surveillance continue des principales installations.
L’Iran s’est-il empressé de remplir ces obligations ? Non ! Et voici pourquoi.
Pourquoi personne n’a-t-il rien dit du non-respect par l’Iran de ses obligations ?
Depuis le Jour de l’adoption, personne en Occident – ni dans les médias, ni au Capitole, ni en Israël – n’a parlé de la fourberie que constitue la soi-disant « approbation » par l’Iran du JCPOA. Les services de renseignements et les groupes de réflexion occidentaux sont également restés muets. Tout le monde a encaissé le mensonge, dans un esprit de bonne volonté, afin de permettre l’application du JCPOA, pour obtenir la « paix en notre temps » (« Peace in our time »).
Les Républicains américains auraient dû se souvenir de leur dirigeant révéré, Abraham Lincoln, invoqué par Barack Obama en 2007 lorsqu’il avait annoncé sa candidature présidentielle à l’endroit même où Lincoln l’avait fait 150 ans plus tôt. Après tout, c’est Lincoln qui avait dit : « Vous ne pouvez pas tromper tout le monde tout le temps ».
Les médias politisés pro-JCPOA ont évidemment induit le public en erreur, en rapportant que l’Iran avait approuvé le JCPOA. Mais même les médias anti-JCPOA n’ont pas réussi à réfuter ce mensonge. Pourquoi ? L’ignorance, le manque de professionnalisme, et la haine du président Obama les ont aveuglés. Voici ce qu’ils pensent probablement : Obama a capitulé face à l’Iran sur tout. De toute évidence, l’Iran va accepter cette œuvre de « capitulation occidentale absolue ».
Toutefois, l’Iran n’a pas obtenu tout ce qu’il demandait, et Obama n’a pas accordé à l’Iran tout ce qu’il voulait : il a conservé une once de la position américaine initiale, comme expliqué ci-dessous. C’est pourquoi l’Iran ne pouvait pas approuver le JCPOA – car pour l’Iran, tout résultat inférieur à 100 % de ce qu’il souhaite représente une injustice.
Pourquoi l’Iran ne s’empresse pas de remplir ses obligations pour obtenir la levée des sanctions au 15 décembre
A ce stade, les événements ont pris un cours absurde. L’Iran a commencé à traîner les pieds. Au lieu de s’empresser de franchir toutes les étapes pour remplir ses obligations en vertu du JCPOA, il avance au ralenti. Il a peu de temps et beaucoup à faire d’ici le 15 décembre. Il doit démanteler des milliers de centrifugeuses et les transférer dans des entrepôts surveillés par des caméras de l’AIEA. Il doit expédier 9 000 kg de son uranium enrichi vers un pays tiers, en n’en conservant que 300 kg. Il doit démanteler le réacteur au plutonium d’Araket et y verser du ciment, et transformer cette installation en réacteur à eau lourde. Il doit avertir l’AIEA de son acceptation volontaire du Protocole supplémentaire TNP. Etc.
Mais les responsables iraniens haut-placés se rejettent mutuellement la responsabilité de remplir ces obligations, de manière parfois comique. Ainsi, le président Hassan Rohani a envoyé une lettre au dirigeant de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique, Ali Akbar Salehi, lui enjoignant de commencer à prendre les mesures appropriées. Salehi a confirmé avoir reçu le message de Rohani, mais a affirmé qu’il ne précisait pas quand il devait commencer. Personne ne veut bouger sans l’autorisation explicite du Guide suprême Khamenei.[7]
Khamenei émet neuf nouvelles conditions et bloque l’application du JCPOA
A présent le grand secret est éventé. Khamenei n’a pas approuvé le JCPOA. Et ceux qui prétendent qu’il a été approuvé – le président Rohani, le ministre des Affaires étrangères et négociateu Javad Zarif et leurs associés – n’en ont plus pour longtemps. S’ils ont pu mentir à l’Occident, au président Obama, au Secrétaire d’État Kerry et aux ministres des Affaires étrangères européens en leur faisant croire qu’ils pouvaient aller de l’avant, ils ont toujours su que Khamenei s’opposait au JCPOA. A présent, alors que le moment de vérité est arrivé, ils ont peur de continuer sur cette voie.
De fait, il était logique que Khamenei permette aux négociateurs iraniens de se prêter au jeu du P5+1, pour voir ce qu’ils pouvaient obtenir pour l’Iran sans rien donner en échange – puisqu’il était bien connu que le président Obama mourait d’envie de trouver un accord. Mais une fois que Khamenei a su que le président Obama était ferme sur le dernier élément de la position américaine originelle, refusant ou étant incapable de capituler à nouveau, Khamenei a rompu son silence. Entamant le dernier acte, Khamenei, tel un deus ex-machina, a imposé dans une lettre au président Rohani, neuf nouvelles conditions pour l’application du JCPOA, et a déclaré que l’Iran interromprait l’application de l’accord si elles n’étaient pas remplies.[8]
Effectivement, Khamenei a émis une mise en garde préliminaire, dans un discours du 3 septembre, [9] dans lequel il a dit que toutes les sanctions devaient être levées, et non suspendues, et qu’à défaut, il n’y aurait pas d’accord, ou bien que l’Iran aussi « suspendrait » ses obligations. Mais le président Obama n’a pas cédé. Il ne peut passer outre aux sanctions du Congrès ; il peut seulement émettre une suspension à titre de dérogation. Politiquement aussi, il irait trop loin en acceptant de rompre le mécanisme de sécurité interne du JCPOA – le snapback des sanctions. De manière évidente, le snapback n’est possible que si les sanctions restent en vigueur en cas de suspension. Par conséquent, Khamenei, comprenant que les sanctions resteraient en vigueur, a lui aussi tenu sa promesse et bloqué l’accord au moyen de nouvelles conditions, dont il sait parfaitement qu’au moins une – à savoir la levée des sanctions plutôt que leur suspension – ne peut certainement pas être acceptée.
Comment les médias américains décrivent-ils les neuf nouvelles conditions de Khamenei ?
La lettre de Khamenei à Rohani et ses conditions pour l’application du JCPOA – dont la publication a coïncidé avec la période de l’Ashura, qui revêt une signification religieuse et nationale essentielle en Iran et qui symbolise la fermeté contre les forces du mal – a été explicitement qualifiée « d’approbation conditionnelle ». Elle a été ainsi qualifiée en caractères rouges, sur le site Internet de Khamenei en persan, twittée depuis son compte Twitter et publiée sur sa page Facebook en anglais, et publiée en anglais également par l’autorité de radiodiffusion officielle de la République islamique d’Iran, l’IRIB.
Mais au lieu de rapporter qu’à ce stade et à ce jour, l’approbation de Khamenei dépendait de l’acceptation de ses conditions, les médias américains ont affirmé que Khamenei avait accepté le JCPOA. Ces représentants des médias auraient-ils aussi considéré un achat comme conclu s’ils n’avaient pas payé le prix ? La totalité des médias américains, sans exception, à gauche, à droite et au centre – ainsi que les services de renseignement et groupes de réflexion américains – ont prétendu que Khamenei avait approuvé l’accord. Seuls deux journaux occidentaux se sont étonnés des nouveaux habits de l’Empereur – mais même eux n’ont pas crié : « Il n’a pas du tout d’habits ! ». Ils ont seulement dit qu’il manquait quelques accessoires.
Khamenei s’est exprimé, en interdisant formellement toute mise en œuvre du JCPOA par l’Iran jusqu’à ce que ses conditions soient remplies. Le système politique iranien tout entier s’en tient à cette ligne – y compris le président Rohani, le ministre des Affaires étrangères Zarif, le président du parlement Larijani, une majorité des membres du Majlis (166) et d’autres (pour la liste complète, voir Annexe I).
Tout le monde, à l’exception d’Ali Akbar Hashemi Rafsandjani, le rival politique de Khamenei et le chef du camp pragmatique iranien, qui a ouvertement défié Khamenei, dans une interview publiée cette semaine par MEMRI, en affirmant que l’Iran devait respecter ses engagements pris dans le JCPOA.[10]
Mais cela ne peut pas se produire, car c’est Khamenei qui tient les rênes.
Les médias ont-ils parlé de l’interview de Rafsandjani ? Non ! Mais les médias iraniens, eux, l’ont fait (voir Annexe II dans le rapport original en anglais). Ceci n’a cependant pas empêché le rédacteur en chef du quotidien israélien Ha’aretz d’écrire que l’interview était un faux.
Il s’agit d’une réaction humaine bien connue : lorsqu’on se trouve face à un effondrement total des choses auxquelles on croit, on entre dans un état de déni.
Et maintenant ?
Et que doit faire le président Obama, alors que tout ce qu’il a défendu dans l’accord avec l’Iran est en train de s’effondrer de manière si ignominieuse ? A droite, on affirme qu’il va continuer de capituler. Par ignorance, et par mépris à son encontre, ils ne comprennent pas qu’il ne peut tout simplement plus continuer de capituler. OK, disent-ils, l’AIEA fournira à Obama la confirmation nécessaire avant le 15 décembre, que l’Iran a rempli sa part. Mais cela est également impossible. Ce qui est demandé à l’Iran est une tâche gargantuesque, et il serait bien plus difficile pour l’AIEA de simuler une confirmation alors que les Iraniens eux-mêmes déclarent haut et fort qu’ils ne vont pas le faire.
L’Iran enfreint chaque jour davantage le JCPOA. Mais ni les Républicains ni les Démocrates, ni les médias, ni personne d’autre ne le reconnaîtra, car les implications sont trop dévastatrices. L’accord n’est plus en vigueur. Son horloge s’est arrêtée de fonctionner.
Mais au fil des semaines, les médias et les politiciens seront contraints d’admettre que c’est bien le cas. Et la dernière chose qu’ils accepteront de faire sera de forcer l’Iran à remplir ses obligations. Ainsi, il semble que l’unique option pour le président Obama, aussi délicat que cela puisse paraître, consisterait à reprendre les négociations avec les Iraniens et à aborder les nouvelles conditions fixées par leur dirigeant. Comme on le sait, l’administration américaine actuelle défend la diplomatie –garantissant qu’il n’y aura pas de percée dans un avenir proche.
C’est précisément ce qui sert au mieux les intérêts du président Obama. Tout ce dont il a besoin est de gagner du temps pour atteindre le terme de son mandat avec un accord en main – même virtuel – et des négociations en cours – même interminables. Il transmettra cette situation à la prochaine administration. Le succès lui appartiendra tout entier, et l’échec sera pour son successeur. Les médias protègeront avec zèle l’héritage d’Obama et son successeur, républicain ou démocrate, ne sera pas assez informé pour se défendre contre cette manœuvre historique. Et il l’aura bien mérité.
Lire le rapport original en anglais avec les annexes.
*Yigal Carmon est le président fondateur de MEMRI.