A la veille des réunions annuelles du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale, tenues à Dubaï les 23 et 24 septembre 2003, le FMI a publié un rapport complet sur l’économie de la Cisjordanie et de Gaza depuis la signature des accords d’Oslo en septembre 1993, et sur les défis que doit relever l’économie palestinienne en situation de conflit sévère [1] Le compte rendu ci-dessous résume les principaux points et les principales trouvailles du rapport.

Rendement macroéconomique

Si l’économie palestinienne s’est rétractée, comme on pouvait s’y attendre, depuis le début de l’Intifada en septembre 2000, le rapport semble suggérer que la situation économique en Cisjordanie et à Gaza est toutefois meilleure que prévu. Malgré les couvre-feu, les checkpoints et les bouclages entraînés par l’Intifada, l’«économie palestinienne s’est révélée plus résistante que prévu.» La pauvreté, bien que répandue, a été atténuée par d’importants réseaux familiaux, incluant un grand nombre de riches palestiniens expatriés qui ont empêché la situation de se détériorer au point «de faire place une crise humanitaire.»

L’économie palestinienne a connu une contraction majeure de 31% cumulatifs depuis 1999. Le rapport semble toutefois suggérer que dans des circonstances similaires, une autre économie aurait subi un taux de contraction plus élevé encore. Ce taux est attribué à la résistance de l’économie palestinienne, laquelle s’explique, d’après le rapport, par un certain nombre de facteurs:

Au niveau individuel, les Palestiniens ont eu recours à divers moyens pour se sortir de leurs difficultés: la réduction de la consommation, la vente de biens personnels (comme de bijoux en or), le partage des ressources dans les familles nombreuses et les communautés locales, et des transferts de familles résidant à l’étranger. Au niveau macroéconomique, la résistance de l’économie s’explique par l’implication de la communauté internationale et l’aide extérieure substantielle accordée à la Cisjordanie et à Gaza. [2] Cette dernière a permis à l’Autorité palestinienne de poursuivre ses opérations, de payer les salaires et de limiter l’accumulation d’arriérés au secteur privé.Le rapport attribue également cette résistance de l’économie aux versements des familles résidant à l’étranger et au travail d’instituts de bienfaisance. Les figures bancaires locales montrent que les transferts nets en direction du secteur privé considéré dans sa globalité (familles inclues) sont passés de 114 millions de dollars en 1997 à 948 millions de dollars en 2001. Ces transferts ont fourni une source de revenu suffisamment importante pour compenser les pertes enregistrées sur le marché du travail.

Emploi et chômage

L’Intifada, et les mesures prises par Israël pour la contrer, ont eu un impact significatif sur la situation de l’emploi en Cisjordanie et à Gaza. Au cours de l’année précédant l’Intifada, 135 000 Palestiniens travaillaient en Israël. Ce chiffre était encore plus élevé au troisième trimestre de 2000, au cours des mois précédant immédiatement l’Intifada. Les revenus annuels du travail en Israël s’élevaient à 888 millions de dollars en 1999, contribuant à 16 % du revenu intérieur brut. Entre 2000 et 2002, les revenus du travail en Israël ont baissé de presque deux tiers, enregistrant une perte de près de 530 millions par an. Le taux de chômage en Cisjordanie et à Gaza était évalué à 36% au troisième trimestre de 2002, mais est descendu jusqu’à atteindre 30% au premier trimestre de 2003. Le chômage à Gaza est traditionnellement plus élevé qu’en Cisjordanie car la frontière facilement franchissable qui sépare la Cisjordanie d’Israël a permis à des travailleurs sans permis de trouver un emploi en Israël. L’emploi en Israël a un impact important dans la mesure où les sommes gagnées génèrent des demandes en Cisjordanie et à Gaza, et donc plus d’emplois dans les territoires.

La construction du «mur de séparation» devant s’étendre sur plus de 225 kilomètres représente «[un sujet de préoccupation] pour l’avenir(…) Des terres des deux côtés du mur, sur une distance de 30 à 100 mètres, ont également été réquisitionnées aux agriculteurs palestiniens pour l’installation de barrières supplémentaires, de fossés et de clôtures. Ces terres, d’où des dizaines de milliers d’oliviers et d’arbres fruitiers ont déjà été déracinés, font partie des plus productives de Cisjordanie.»

Liens économiques avec Israël – avantages et inconvénients

Le rapport du FMI indique que les liens économiques serrés qui existent entre la Cisjordanie et Gaza d’un côté, et Israël de l’autre, ont des avantages et des inconvénients. D’un côté, comme l’établit le rapport,le marché du travail israélien offre des opportunités d’emploi pour des salaires relativement élevés, créant ainsi un courant de revenus substantiel vers la Cisjordanie et Gaza. Israël représente en outre un marché économique important, et géographiquement proche, pour les exportations palestiniennes. Ces liens économiques, très profitables pendant les bonnes périodes, rendent toutefois la Cisjordanie et Gaza très vulnérables en temps de conflit, quand le gouvernement israélienimpose des restrictions.

Ainsi, si les exportations ont été entravées par les bouclages, les données indiquent que les grandes sociétés bénéficiant de contacts bien placés (notamment auprès des Israéliens) ont su trouver leur chemin à travers les différents checkpoints, faisant parvenir leurs produits en Israël et à l’étranger.

Le système des finances

Malgré le recul économique, qui aurait pu exercer une pression maximale sur le système des finances palestinien, ce dernier se maintient et demeure fluide, note le rapport.

Revenus et dépenses

(…) La baisse des revenus a engendré une compression des dépenses et l’introduction d’un plan d’austérité. La note des salaires continue toutefois d’augmenter tandis que Yasser Arafat rejette toute tentative visant à la contrôler. En effet, l’emploi dans la fonction publique de l’Autorité palestinienne et dans les forces de sécurité a connu en 2001 une augmentation de quelques 4000 et 3000 employés respectivement, le nombre de personnes travaillant dans la fonction publique avoisinant les 122 000 en fin d’année. Il convient également de noter que le bureau du président, les agences de sécurité et les médias représentent 45 et 46 % des allocations budgétaires de 2001 et 2002, respectivement. A cette même époque, les allocations budgétaires destinées aux services sociaux représentaient respectivement 35 et 36% du budget. Les figures pour la fonction publique paraissent particulièrement élevées, estime le rapport, vu que l’UNRWA (United National Relief and Works Agency for Palestinian Refugees in the Near East) emploie 14 000 personnes à l’octroi de services aux réfugiés, ce qui représente 42 % de la population de la Cisjordanie et Gaza.

Le rapport note que le budget 2003 consacre 74 millions de dollars au bureau du président, ce qui représente 8% du budget total. Sur cette somme, 34 millions de dollars sont consacrés aux «transferts.» Si certains de ces transferts sont destinés à aider des groupes de personnes, comme des étudiants ou des ensembles d’individus situés en dessous du «filet de sécurité», d’autres transferts vont à des organisations faisant «partie de réseaux politiquement privilégiés qui ne devraient en aucun cas bénéficier de telles subventions.»

Taxes

Le rapport souligne que le chiffre important de la ration du Produit intérieur brut en 1999 découle essentiellement des impôts indirects, notamment de la TVA (7.2 % du Produit intérieur brut), de la douane (6.7 % du PIB) et des droits de régie (3.3% du PIB). Ces hauts revenus sont pour une grande partie «attribuables à l’efficacité de la perception par l’administration israélienne des impôts.» Une fuite dans le système a toutefois était enregistrée, imputable aux impôts palestiniens «indirects» perçus à travers Israël, et aux achats palestiniens de produits israéliens locaux. Cette fuite pourrait expliquer la perte de 3.5 % du PIB.

Détournement de fonds

La principale fuite est peut-être le détournement suivant: il avait été convenu, suite aux Accords d’Oslo, que la TVA et les revenus douaniers seraient transférés au ministère palestinien des Finances, et que les taxes sur le pétrole seraient transférées sur un compte spécial d’une banque israélienne, sous le contrôle du président Yasser Arafat et de son conseiller financier Mohammed Rachid. Les taxes sur l’alcool et le tabac perçues localement par l’Autorité palestinienne, ainsi que les revenus provenant des monopoles de l’Autorité palestinienne et d’autres activités commerciales, ont été dirigés vers des comptes extérieurs au ministère des Finances.

Consécutivement, 591 millions de dollars de revenus provenant de taxes ont été détournés du ministère des Finances entre 1995 et 2000, excepté 119 millions de dollars que ce ministère a récupérés en raison de la crise financière. La majeure partie des revenus détournés a été utilisée à des investissements dans des «opérations commerciales» de l’Autorité palestinienne:

«En plus des monopoles lucratifs sur le ciment et le pétrole acquis plus tôt, ces activités commerciales se sont mises à générer des bénéfices substantiels qui ont également été détournés du budget. En raison du manque de transparence et de responsabilisation concernant ces activités [aucun bilan ou rapport annuel n’a été publié], il est difficile d’évaluer les bénéfices qu’ils ont générés entre 1995 et 2000.» Toutefois, sur la base d’estimations conservatrices, il semble que les bénéfices engendrés par les différentes activités commerciales s’élevaient à 300 millions de dollars, amenant le total des «revenus découlant des taxes et des bénéfices détournés du budget» à un excédent de 898 millions de dollars. «La question qui se pose instantanément (…) est s’il est sage d’investir l’argent du contribuable dans toutes ces affaires commerciales et entreprises risquées. Vu qu’il n’y avait ni transparence ni responsabilisation autour de ces investissements, on peut conjecturer que la stratégie la plus probable fut de bâtir des capitaux propres sans véritablement tenir compte des risques.»

Le rapport révèle en outre que les fonds correspondant aux charges et aux honoraires prélevés par près de 15 ministères de l’Autorité palestinienne sont retenus dans les comptes en banques de ces derniers et dépensés comme bon leur semble. Aucune figure sur ces honoraires n’a été présentée.

Un modèle de monopole: la société de ciment

La société de ciment, qui appartient intégralement à une agence spéciale de l’Autorité palestinienne sous le contrôle de Yasser Arafat, bénéficiait de contrats d’exclusivité, et d’un accord d’achat, avec un producteur de ciment israélien (la société Nesher). La part de marché de cette société s’élevait à 90 %, mais est récemment tombée à 70%, consécutivement à des réformes. En raison de son statut de monopole, la société vendait du ciment à Gaza à 295 shekels la tonne (environ 65 dollars) tandis que son prix en Cisjordanie était de 245 shekels la tonne (environ 5à dollars). La société a pu vendre son ciment à un prix plus élevé à Gaza car le bouclage de la région rendait difficile la contrebande d’un ciment meilleur marché. En revanche, le prix du ciment a été soumis à la concurrence en Cisjordanie.

Conclusion

Une image claire émerge du rapport du FMI: en temps de paix et de tranquillité, le rendement macroéconomique est relativement stable malgré le détournement des revenus dans des activités commerciales douteuses. En temps de conflit, c’est le contraire qui arrive. Parfois, la simple perspective de la paix suffit à redonner du tonus à l’économie. Comme l’indique le rapport, la publication de la feuille de route en avril 2003 «a permis de rétablir un certain degré de confiance parmi les Palestiniens et dans le milieu des affaires – confiance qui avait entièrement disparu les deux années précédentes.»

* Le Dr Nimrod Raphaeli est chargé des analyses économiques de MEMRI